2024년 제61회 세무사 1차 시험 행정소송법 62번

정답과 결론

정답은 ①이다. 국회의 기관이라도 행정적 성격의 처분을 하는 범위에서는 행정청에 해당하므로 항고소송의 피고가 될 수 있다. 따라서 피고적격이 아예 인정될 수 없다는 서술은 옳지 않다.

출제 포인트

항고소송의 피고는 원칙적으로 처분등을 행한 '행정청'이다(행정소송법 제13조제1항). 여기서 행정청은 조직법상 행정부 소속 기관이라는 뜻이 아니라, 기능적으로 보아 외부에 자기 이름으로 공권력을 행사하는 기관을 뜻한다. 그래서 ① 국회·법원 소속 기관도 처분을 하면 행정청이 되고, ② 반대로 행정부 안에 있어도 외부에 의사를 표시하지 않은 내부기관은 행정청이 아니며, ③ 독임제뿐 아니라 합의제 기관도, ④ 개별 법률이 특별히 피고를 정한 경우 그 기관이, ⑤ 권한을 위임·위탁받은 공공단체나 사인도 피고가 된다. 문제는 이 다섯 갈래를 하나씩 확인한다.

선택지별 검토

① 옳지 않다(정답). 피고적격은 조직의 소속이 아니라 기능으로 판단한다. 국회 소속 기관이 소속 공무원에 대한 인사처분이나 정보공개 거부처럼 행정적 작용을 하면, 그 범위에서 행정청으로서 항고소송의 피고가 된다. 입법 기능 자체, 곧 법률 제정은 처분이 아니므로 다툴 수 없지만, 국회 소속 기관이 개별 국민이나 소속 공무원에게 구체적 법집행을 하는 경우에는 사정이 다르다. 행정소송법 제2조제1항이 처분을 '행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사'로 정의할 때, 그 행정청을 조직상 소속으로 좁히지 않았기 때문이다. 옳은 문장으로 고치면 '국회의 기관도 처분을 행한 경우에는 피고적격이 인정될 수 있다'가 된다.

② 옳다. 행정청 내부에서 실질적인 결정을 내리는 위원회나 보조기관이 있더라도, 그 결정이 외부에 그 기관의 이름으로 표시되지 않았다면 그 기관은 피고가 될 수 없다. 판례는 대외적으로 의사를 표시한 기관, 즉 처분 명의자를 피고로 삼는다. 실질적 결정권자와 명의자가 다를 때는 명의자가 기준이다. 예컨대 징계위원회가 징계 내용을 사실상 결정하더라도 징계처분을 외부에 표시하는 것은 임용권자이므로, 소송의 피고는 징계위원회가 아니라 임용권자가 된다. 이 선택지는 '실질적 의사결정'이라는 표현으로 수험생을 흔들지만, 결론은 외부 표시 기준으로 정해진다.

③ 옳다. 행정청은 한 사람이 의사를 결정하는 독임제 기관만을 뜻하지 않는다. 공정거래위원회·토지수용위원회처럼 여러 위원의 합의로 의사를 결정하고 자기 이름으로 처분하는 합의제 행정청도 피고가 되며, 이때 피고는 위원장이 아니라 그 위원회 자체인 것이 원칙이다.

④ 옳다. ③의 원칙에 대한 예외이다. 노동위원회 관계 법률은 중앙노동위원회의 처분에 대한 소송을 중앙노동위원회 위원장을 피고로 하여 제기하도록 특별히 정하고 있다. 제13조제1항이 '다른 법률에 특별한 규정이 없는 한'이라는 단서를 둔 것이 바로 이런 경우를 위한 것이다.

⑤ 옳다. 행정소송법 제2조제2항은 이 법을 적용할 때 행정청에 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 행정기관, 공공단체 및 그 기관 또는 사인이 포함된다고 정한다. 따라서 권한을 위탁받은 사인(공무수탁사인)이 자기 이름으로 처분하면 그 사인이 피고가 된다. 권한을 위탁한 행정청이 피고가 되는 것이 아니라는 점, 그리고 위탁받은 공공단체의 경우 단체 자체 또는 그 기관이 명의자로서 피고가 된다는 점이 요점이다.

근거

• 행정소송법 제13조제1항: 취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 처분등을 행한 행정청을 피고로 한다.
• 행정소송법 제13조제2항: 그 행정청이 없게 된 때에는 사무가 귀속되는 국가 또는 공공단체를 피고로 한다.
• 행정소송법 제2조제2항: 위임·위탁을 받은 행정기관, 공공단체 및 그 기관 또는 사인도 행정청에 포함된다.

함정 정리

• '국회·법원은 입법부·사법부이니 행정소송의 피고가 될 수 없다'는 조직법적 사고가 이 문제의 핵심 함정이다. 피고적격은 기능적 행정청 개념으로 판단한다.
• 합의제 행정청의 피고는 원칙적으로 위원회이고, 위원장이 피고가 되는 것은 개별 법률이 특별히 정한 예외이다. ③과 ④를 함께 기억해야 둘 다 옳은 이유가 설명된다.
• 내부위임을 받은 기관이 자기 이름으로 처분한 경우에는 명의자가 피고가 된다는 판례도 같은 '명의자 기준'에서 나온다.
• 제13조제1항 단서의 권한 승계와 제2항의 행정청 소멸은 소 제기 전후에 따라 처리가 갈린다. 소 제기 전이면 처음부터 승계청 등을 피고로 삼고, 소 제기 후이면 제14조제6항에 따른 피고경정으로 해결한다.